Asambleístas y concejalas indígenas titulares en el proceso de Eleccion de Autoridades Políticas Departamentales, Regionales y Municipales 2021

Karen Milenka Pomier Fernández

Resumen

En el presente artículo se aborda de manera descriptiva y analítica la elección de asambleístas y concejalas municipales titulares mediante el ejercicio de normas y procedimientos propios de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) durante la Elección de Autoridades Políticas Departamentales, Regionales y Municipales 2021.

El contenido incorpora un breve repaso histórico sobre los hechos relevantes que llevaron a garantizar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres y los pueblos indígenas, el cual se refuerza con la descripción del desarrollo normativo y de los resultados alcanzados durante el proceso electoral 2021.

Como principales hallazgos se identifica que en los escaños indígenas se garantiza la paridad de género entre titulares y suplentes; sin embargo, la mayoría de las NPIOC elige acreditar como titular a hombres, no a mujeres, lo que tiende a repercutir en la desproporcionalidad de género en la conformación de las Asambleas Legislativas Departamentales, donde los escaños indígenas tienen un importante número.

La paridad y la alternancia de género son medidas afirmativas asumidas por el Estado boliviano para garantizar el ejercicio del derecho a la participación política de las mujeres, ambas son el resultado de la lucha permanente por reducir las desigualdades instauradas por una sociedad estructuralmente patriarcal. La participación política de las mujeres indígenas en la historia está marcada por brechas generadas por múltiple discriminación, a razón de su condición de mujeres y también de indígenas. Para entender lo que esto significa, a continuación se realiza un punteo rápido sobre los avances alcanzados hacia la participación política de las mujeres.

Durante la República, época en la que se evidencia las mayores asimetrías, las mujeres lucharon por alcanzar —en primera instancia— el reconocimiento de sus derechos civiles y políticos, frente a una absoluta exclusión social y política. Según Álvarez (2021), en 1934 un grupo feminista abrió un “Registro de Sufragio Femenino” y envió un memorial al Congreso con el argumento de que en la Constitución no se excluía explícitamente a las mujeres del derecho al voto y que, por lo tanto, el sufragio femenino debía ser considerado, solicitud que no prosperó debido a la Guerra del Chaco (1932-1935).

Concluido el conflicto bélico, las mujeres organizadas presentaron sus demandas al gobierno del entonces presidente David Toro, quien el 24 de octubre de 1936 aprobó el decreto denominado Derechos Civiles de la Mujer, cuya disposición no llegó a ser aplicada. La Constitución Política del Estado (CPE) en la que se reconocen los derechos políticos de las mujeres por primera vez es la de 1945, en cuyo artículo 46 se establece:

Para la formación de las Municipalidades se reconoce el derecho de elección y elegibilidad a la mujer boliviana, en las mismas condiciones que al hombre, con más el derecho ciudadano a que se refiere la segunda parte del Artículo 43 de esta Constitución.

Disposición que beneficiaba únicamente a las mujeres que cumplían los mismos requisitos que los hombres que lo ejercían, es decir, ser mayor de 21 años, saber leer y escribir, y estar inscrita en el registro cívico (Art. 44); pero mantenía la exclusión para las mujeres indígenas, quienes para ese entonces no tenían acceso a la educación.

En palabras de Revollo (2021), entre 1947 y 1949 las mujeres ejercieron una “ciudadanía de prueba” cuando participaron como electoras y candidatas en los comicios municipales. La misma autora señala que en 1947 se presentaron 24 candidaturas de mujeres para un total de 108 escaños de los concejos municipales de las nueve ciudades capitales, donde alcanzaron a ocupar ocho; en el proceso electoral de 1949 la cantidad de candidatas disminuyó a 13, sin embargo, el número de mujeres electas se incrementó a nueve.

Tras la Revolución de 1952 y la instauración del sufragio universal en el país, la población excluida alcanzó el derecho irrestricto e igualitario a la participación política. La primera mujer que ocupó un escaño en el nivel nacional fue Ema Gutiérrez de Bedregal, quien el 6 de agosto de 1956 asumió el cargo de diputada nacional hasta 1958 (Coordinadora de la Mujer, 2019); empero, la participación de mujeres indígenas se hizo esperar hasta 1989 cuando Remedios Loza Alvarado, mujer aimara, logró ocupar un curul en la Cámara de Diputados.

Durante la segunda mitad del siglo XX y las primeras dos décadas del siglo XXI, los avances hacia el reconocimiento formal de derechos civiles y políticos de las mujeres demorarían periodos menos extendidos, esto gracias a la materialización de medidas afirmativas y un importante cuerpo normativo generado que permitió pasar de las cuotas de género, en 1997, a la equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres, a través de la paridad y alternancia en los cuerpos legislativos de todos los niveles de gobierno desde 2010 a la fecha, no así en los órganos ejecutivos. Parte de esta normativa es descrita en el siguiente apartado.

Los datos registrados en este proceso electoral no distan de los alcanzados en los dos procesos precedentes. Según Noza & Aguirre (2021), en el proceso democrático de 2010 se eligió únicamente a tres mujeres titulares, lo que representa el 13 % de los 23 escaños. Solo en los departamentos de Cochabamba, Santa Cruz y Beni se acreditó a representantes mujeres como autoridades titulares.

Mientras que en el proceso de 2015 esta representación se incrementó al 36 %, es decir, nueve de 25 escaños fueron ocupados por mujeres: para la representación de los pueblos indígenas de Chuquisaca una, dos en La Paz, una en Cochabamba, dos en Santa Cruz, dos en Beni y una en Pando.

Mujeres indígenas elegidas como asambleístas regionales titulares

Tras la puesta en vigencia del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, el proceso electoral de 2021 es el segundo en el que las NPIOC Guaraní, Tapiete y Weenhayek eligen autoridades por normas y procedimientos propios. De los tres escaños asignados a las NPIOC, en uno, el pueblo indígena guaraní acreditó a una autoridad mujer, esto representa el 33 % de los escaños

Como se apuntó líneas arriba, en los diferentes niveles de Estado se asignan escaños por mandato constitucional para las representaciones de las NPIOC que son parte del territorio. Por ejemplo, en el proceso electoral de 2010 se eligió, nominó o designó a 23 asambleístas departamentales indígenas; en 2015 a 25 asambleístas departamentales indígenas y tres asambleístas regionales indígenas en la autonomía regional del Gran Chaco, en el marco del estatuto regional, en total 28 escaños; mientras que en 2021 el número subió a 32: 25 escaños para asambleístas departamentales, tres regionales y cuatro escaños para concejalas y concejales indígenas, estos últimos incorporados en las cartas orgánicas municipales.

A continuación se describen los resultados de los procesos democráticos ejercidos por las NPIOC, con énfasis en la elección de mujeres indígenas como autoridades titulares.

Mujeres indígenas elegidas como asambleístas departamentales titulares

En pleno ejercicio de la democracia comunitaria, durante el proceso 2021 de elección, nominación y designación de autoridades para los 25 escaños indígenas en las asambleas departamentales se acreditó únicamente a cinco mujeres como autoridades titulares, lo que representa el 20 % del total de escaños: dos en el departamento de Santa Cruz (pueblos Chiquitano y Ayoreo); una en Cochabamba (pueblo Yuki); y dos en Beni (representante de los pueblos indígenas y otra de las comunidades campesinas).

El parágrafo II del artículo 284 de la CPE determina: En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal. A partir de ese marco normativo, los municipios de San Lucas en Chuquisaca, Cajuata en La Paz, Yapacaní y El Puente en Santa Cruz, que cuentan con cartas orgánicas vigentes, asignaron escaños indígenas en los concejos municipales (OEP, 2021).

Como hecho histórico, durante el proceso de Elección de Autoridades Departamentales, Regionales y Municipales 2021, las NPIOC del pueblo Killaka-Urukilla y Qhara Suyu en Chuquisaca; la población Afroboliviana en La Paz; Yuracaré-Mojeño y Guarayo en Santa Cruz eligieron, designaron o nominaron autoridades mediante normas y procedimientos propios.

Durante este proceso que se estrenaba en el Estado, la elección de autoridades titulares mujeres también fue reducida; únicamente en el municipio de El Puente se decidió la acreditación de una mujer indígena como autoridad titular.

El artículo 11 de la CPE determina que en el sistema de gobierno se ejerce la equivalencia de condiciones. Este principio, que es desarrollado en la Ley 026 del Régimen Electoral, establece que la democracia boliviana se sustenta en la equidad de género e igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y se aplica a través de la paridad y alternancia en las listas de candidatas y candidatos para todos los cargos de gobierno y de representación, así como en las normas y procedimientos propios de las NPIOC. En el proceso de Elección de Autoridades Políticas Departamentales, Regionales y Municipales 2021, las NPIOC ejercieron la democracia comunitaria con sus normas y procedimientos propios en 32 escaños: 25 departamentales, tres regionales y cuatro municipales.

Los resultados demuestran que, en cumplimiento del artículo 5 del Reglamento para la Supervisión a la Elección Directa de Representantes de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos por Normas y Procedimientos Propios, se garantizó la paridad de género en la elección de autoridades titulares y suplentes para cada uno de los escaños asignados; sin embargo, en los registros se evidencia que la mayoría de las NPIOC decide acreditar como titular a hombres, no a mujeres.

En el proceso electoral 2021, del total de 25 escaños para la población NPIOC en las Asambleas Legislativas Departamentales únicamente cinco mujeres indígenas (20 %) fueron elegidas como autoridades titulares; de los tres escaños en la asamblea regional del Gran Chaco se eligió a una mujer titular (33 %) y solamente en un Concejo Municipal de los cuatro en los que se asignan escaños indígenas se acreditó a una mujer indígena (25 %). La supremacía de hombres en la titularidad de las asambleas departamentales se muestra recurrente. Noza & Aguirre (2021) demuestran que en el proceso democrático de 2010 se eligió únicamente a tres mujeres titulares (13 %) de los 23 escaños indígenas establecidos para ese proceso y en 2015 a nueve de 25 escaños (36 %).

El análisis de los datos generales permite identificar que en la sumatoria total de los escaños indígenas asignados a las NPIOC para las asambleas departamentales, en ninguna gestión la cantidad de mujeres indígenas elegidas como autoridades titulares alcanzó el 40 %. En el análisis de la cantidad de escaños indígenas por departamento, en el proceso electoral 2021 se advierte que únicamente en los departamentos de Cochabamba (una mujer y un hombre) y Beni (dos mujeres y dos hombres) se alcanzó la paridad en escaños indígenas departamentales; en el departamento de Santa Cruz se eligió a dos mujeres como autoridades titulares de cinco escaños y en los departamentos de Chuquisaca, La Paz, Oruro, Tarija y Pando ninguna mujer indígena fue acreditada como autoridad titular.

Este dato debe llamar la atención debido a que, por ejemplo, en el departamento de La Paz, que cuenta con 45 escaños, cinco corresponden a las NPIOC y en la conformación de la asamblea las cinco autoridades titulares de las NPIOC son hombres. En el marco de la democracia representativa, para garantizar la paridad y alternancia de género en los procesos electorales desde el TSE se realizan acciones integrales que parten de la generación de normativa, el control y seguimiento al registro de candidaturas.

Con el fin de garantizar la paridad en la conformación de las asambleas departamentales, el TSE establece medidas afirmativas como las incluidas en el artículo 15 del Reglamento para el Registro de Candidaturas , a través del cual se definen modalidades para el registro de candidaturas; por ejemplo, en el caso de asambleas con escaños impares “(…) obligatoriamente se debe iniciar la lista con una candidata mujer y si el número de candidaturas registrados es par, la lista de candidaturas puede iniciar con una candidata mujer o un candidato hombre indistintamente” (Modalidad A, Art. 5), medida a partir de la cual se garantiza la paridad en los escaños de asambleísta por población y territorio. En la revisión de la normativa emanada desde el TSE para el cumplimiento del rol de supervisión en los procesos de elección, nominación o designación de autoridades por normas y procedimientos propios no se advierten medidas similares, esto en apego al parágrafo l del artículo 9 de la CPE, a través del cual se determina que con el objetivo de salvaguardar el libre ejercicio de las normas y procedimientos propios, en el marco de los valores y principios de cada NPIOC, el OEP garantiza que las normas y procedimientos propios se desarrollen sin interferencias o imposiciones.

En este marco, el TSE limita su rol a la supervisión de las normas y procedimientos propios en estos procesos, sin interferir en las decisiones de las NPIOC, pese a que a partir de las mismas se genere desproporcionalidad de género en la conformación de las asambleas, que puede darse, por ejemplo, en asambleas departamentales donde los escaños indígenas tienen un importante número como el caso de La Paz (5) y Santa Cruz (5), que representan el 11 % y 17 %, respectivamente.

El abordaje de la paridad de género en muchos casos repercute en controversias. Según López (2020), una práctica que inició en procesos anteriores son los acuerdos de gestión compartida escritos o verbales, a través de los cuales frecuentemente se compromete a la titular de un cargo de elección a renunciar a la mitad de su gestión para que el suplente asuma la titularidad.

Según la autora, este tipo de acuerdos tiene relación con el incremento de la violencia política hacia las mujeres. Para evitar que la conflictividad se acentúe y garantizar el ejercicio político de las mujeres indígenas será necesario que este tema se trate desde las estructuras orgánicas de las NPIOC, a partir de la deliberación y el consenso entre actores.

En conclusión, en el proceso electoral de Autoridades Políticas Departamentales, Regionales y Municipales 2021 se eligió a 32 autoridades titulares y 32 suplentes, en 25 escaños para asambleístas departamentales, tres regionales y cuatro concejos municipales. En el caso de las asambleas departamentales, el proceso de 2021 es la tercera experiencia; desde 2010 (año en el que por primera vez se eligió autoridades en ejercicio de la democracia comunitaria) la cantidad de escaños se incrementó de 23 a 25; para la Asamblea Regional del Gran Chaco, donde se asignaron tres escaños indígenas, en la gestión pasada se realizó el segundo proceso en el que las NPIOC Guaraní, Tapiete y Weenhayek eligieron autoridades en el marco de sus normas y procedimientos propios.

Un hecho inédito registrado en 2021 es la elección de concejalas y concejales indígenas para los escaños asignados en las cartas orgánicas de los municipios de San Lucas, en Chuquisaca; Cajuata, en La Paz; Yapacaní y El Puente, en Santa Cruz. En estos escenarios en los que se hace efectiva la democracia comunitaria, a través del ejercicio de las normas y procedimientos propios de las NPIOC, el OEP cumple el rol de supervisión con el cuidado de garantizar que “las normas y procedimientos propios se desarrollen sin interferencias o imposiciones de funcionarios estatales, organizaciones políticas, asociaciones de cualquier índole, poderes fácticos, o de personas u organizaciones ajenas a estos pueblos o naciones”, en cumplimiento del parágrafo I del artículo 93 de la Ley 026 del Régimen Electoral. En este marco, para el proceso electoral 2021 las autoridades del TSE aprobaron el Reglamento para la Supervisión a la Elección Directa de Representantes de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos por Normas y Procedimientos Propios, que con referencia a la paridad y alternancia establece que la autoridad de la NPIOC presentará la solicitud de supervisión al cumplimiento de las normas y procedimientos propios, promoviendo y garantizando la equidad de género y la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Art. 5).

En los resultados del proceso de elección, nominación o designación de autoridades para los escaños indígenas, realizado en la gestión 2021, se identifica que se garantizó la paridad de género entre titulares y suplentes para cada uno de los escaños asignados; sin embargo, en los registros se evidencia que la mayoría de las NPIOC decide acreditar como titular a hombres, no a mujeres.

Del total de 25 escaños en las Asambleas Legislativas Departamentales para la población NPIOC, únicamente cinco mujeres indígenas (20 %) fueron elegidas como autoridades titulares; de los tres escaños en la Asamblea Regional del Gran Chaco se eligió a una mujer titular (33 %) y una en un Concejo Municipal de los cuatro en los que se asignan escaños indígenas (25 %). En el análisis de la cantidad de escaños indígenas por departamento se advierte que únicamente en Cochabamba (una mujer y un hombre) y Beni (dos mujeres y dos hombres) se alcanzó la paridad en escaños indígenas departamentales; en Santa Cruz se eligió a dos mujeres como autoridades titulares de cinco escaños; mientras que en los departamentos de Chuquisaca, La Paz, Oruro, Tarija y Pando ninguna mujer indígena fue acreditada como autoridad titular, por tanto, se llevó a las asambleas departamentales a la totalidad de autoridades titulares hombres.

Estos resultados repercuten en la desproporcionalidad de género en la conformación de las asambleas donde los escaños indígenas tienen un importante número, como el caso de La Paz (5) y Santa Cruz (5), que representan porcentajes del 11 % y 17 %, respectivamente.

Es importante garantizar la participación política de las mujeres indígenas en escenarios en los que se ejerce la democracia comunitaria, teniendo en cuenta que se debe garantizar las salvaguardas para el ejercicio de las normas y procedimientos propios será necesario tratar el tema desde las estructuras orgánicas de las NPIOC, a partir de la deliberación y el consenso entre actoras y actores.

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